Diversas

O reajuste de 7,2% da gasolina e do gás liquefeito de petróleo (GLP), anunciado pela Petrobras na sexta-feira (8), volta a pressionar os preços já elevados dos combustíveis para o consumidor e a colocar a política de preços da estatal nos holofotes da pauta política.

O preço nacional do GLP atingiu em setembro a maior média mensal real (ajustada pela inflação) do século, segundo dados do Observatório Social da Petrobras (OSP), entidade de pesquisa ligada à Federação Nacional dos Petroleiros (FNP), ao Instituto Brasileiro de Estudos Políticos e Sociais (Ibeps) e ao Instituto Latino-Americano de Estudos Sócio-Econômicos (ILAESE). No caso da gasolina, o preço médio foi o maior, em termos reais, desde fevereiro de 2003, enquanto o diesel S-10 também bateu recorde desde que os novos veículos passaram a ser obrigados a rodar com o produto, em 2012.

O novo aumento, nas refinarias, volta a alimentar as críticas ao alinhamento da Petrobras ao preço de paridade de importação (PPI). A inflação dos derivados é alvo recorrente de reclamações do próprio presidente Jair Bolsonaro, que na sexta-feira, contudo, disse não ser possível congelar os preços "numa canetada". Em meio à corrida eleitoral para 2022, o presidenciável Luiz Inácio Lula da Silva aproveitou para atacar a política de preços da companhia ao dizer que "não existe nenhuma razão" para que os preços dos combustíveis sejam internacionalizados.

Na tentativa de aprofundar o debate, o Valor responde às seguintes perguntas sobre a política de preços da Petrobras:

Afinal, o que é o PPI?

O preço de paridade de importação (PPI) reflete os custos totais para internalizar um produto. É uma referência calculada com base no preço de aquisição do combustível (no caso do Brasil, geralmente o preço negociado em Houston, nos EUA), acrescido dos custos logísticos até o polo de entrega do derivado -- o que inclui fatores como o frete marítimo, taxas portuárias e o transporte rodoviário -- mais margens para remunerar riscos inerentes à operação.

Depois de anos praticando preços controlados, sobretudo no governo de Dilma Rousseff (PT), a Petrobras passou a trabalhar com o PPI a partir da gestão de Pedro Parente, em 2016. A escala dos preços gerou insatisfações que desencadearam, em 2018, na greve dos caminhoneiros, mas tem sido mantida, desde então, como um dos pilares do plano de reestruturação financeira que permitiu à companhia registrar lucros recordes -- e por consequência aumentar os dividendos pagos à União e demais investidores.

O PPI maximiza a rentabilidade da empresa na venda de combustíveis no Brasil, ao mesmo tempo em que permite um mercado competitivo. O respeito à paridade internacional é, inclusive, um compromisso assumido pela estatal com o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE), no âmbito da abertura do mercado de refino no Brasil.

Quais as críticas à paridade internacional?

O alinhamento dos preços da Petrobras ao mercado internacional tem um efeito natural: associa a dinâmica de preços do mercado brasileiro ao comportamento dos preços internacionais. Num momento de alta do barril do petróleo e da desvalorização do Real perante o dólar, fica, portanto, mais caro comprar os combustíveis no Brasil, um país marcado por desigualdades sociais - segundo o Observatório Social da Petrobras, um botijão de 13 quilos de GLP, o gás de cozinha, responde hoje por 9% do salário mínimo.

Em estudo publicado este ano sobre o assunto, o Ibeps defende que a lógica de alinhamento ao PPI desconsidera os reais custos de produção da estatal e expõe o brasileiro a fatores "descolados das realidades locais", como as volatilidades dos preços do petróleo.

Por que, então, a Petrobras adota o PPI em suas políticas de preços?

O uso do PPI se justifica pela condição de dependência das importações. Embora o Brasil seja um grande exportador de petróleo bruto, o país não é autossuficiente na produção de derivados. O sócio da consultoria Leggio, Marcus D?´Elia, conta que o uso do PPI como referência faz parte de uma lógica econômica.

"Essa política traz um equilíbrio entre preço de venda do derivado e o preço de compra do derivado [via importação], de forma a garantir que não haja um prejuízo com essa operação", afirma.

O analista da Ativa Investimentos, Ilan Arbetman, defende que a Petrobras, por ter uma estrutura integrada, precisa se alinhar ao PPI para garantir a sua sustentabilidade financeira.

"Tem que se pensar na complementaridade dos negócios [de produção e refino de petróleo]. Para o refino, o preço do petróleo é um custo. Quanto maior o preço do petróleo, maior o preço [do derivado] para remunerar essa parte de cima da cadeia [a exploração e produção de petróleo bruto]. O represamento de reajustes cria um hiato [nessa remuneração] e são os acionistas que pagam", afirma.

Se a companhia deixa de praticar o PPI nos seus preços de venda de combustíveis, dentro de uma lógica econômica, em tese passa a ser mais vantajoso para a empresa deixar de destinar o óleo bruto para suas refinarias e vender o seu petróleo bruto para o exterior. Isso cria sinais econômicos distorcidos para o mercado.

O Ibeps alega, por sua vez, que seria possível garantir a rentabilidade da empresa, por meio de uma política de preços mais "justa" e desalinhada do mercado. O instituto propõe que o preço dos derivados no mercado interno reflita os custos de extração de petróleo e de refino, acrescidos de margens que garantam um retorno sobre o capital despendido. Esse tipo de proposta vem ganhando espaço na oposição à atual política de preços da estatal.

Como a maior parte do consumo brasileiro é atendido pela produção interna, o lucro da venda dos combustíveis refinados no país ajudariam a compensar eventuais prejuízos com a importação a preços mais altos do que aqueles praticados internamente.

O problema está na concorrência. Críticos a essa ideia argumentam, por sua vez, que ela é incompatível com o funcionamento de um mercado aberto. O presidente da Associação Brasileira dos Importadores de Combustíveis (Abicom), Sérgio Araújo, destaca que, sem a paridade internacional, não há incentivos econômicos para a entrada de concorrentes.

A Abicom afirma que a estatal vem atuando com defasagens e que isso se reflete nos dados de participação de mercado. Mesmo com os reajustes anunciados na sexta, a consultoria Stonex estima que a Petrobras ainda esteja vendendo a gasolina no Brasil com preços cerca de R$ 0,20 o litro abaixo do PPI.

De acordo com dados da Agência Nacional de Petróleo (ANP), a Petrobras ganhou Market share este ano e responde por cerca de 85% do mercado de diesel, no acumulado até agosto, ante a fatia de 77,6% registrada em igual período de 2020. No caso da gasolina, a participação nas vendas cresceu de 76,4% para 82,7%, na mesma base de comparação.

"Ninguém vai investir em refino, onde há um agente dominante que pratica preços abaixo que aqueles que o mercado paga. Se não tiver ambiente de negócios para atrair investimentos privados, vamos ficar cada vez mais dependentes da importação [pela Petrobras]", afirma Araújo.

A Petrobras tem capacidade para voltar a controlar preços?

Arbetman, da Ativa, reconhece a complexidade do debate e que a Petrobras, nos últimos trimestres, tem conseguido segurar mais os reajustes -- com defasagens nos preços, segundo concorrentes -- e mesmo assim registrar resultados financeiros sólidos. "Mas a paridade é uma âncora para confiança do mercado [em relação à tese de investimentos]. Eliminar a paridade minaria os esforços da empresa [na recuperação financeira] e prejudicaria a forma como o mercado enxerga a companhia", adverte.

Discutir sobre a política de preços da Petrobras é uma discussão, afinal, sobre a função social da petroleira. A companhia é uma empresa de economia mista, controlada pela União, mas com 63,25% do capital social nas mãos de investidores. A dicotomia entre buscar a lucratividade e atender aos interesses públicos está refletida no próprio estatuto da petroleira, que diz que ela é regida pelas normas de direito privado, mas pode, desde que ressarcida por isso, assumir compromissos "em condições diversas às do setor privado".

Sérgio Araújo, da Abicom, afirma que o abandono do PPI pode ser contestado por investidores. "Não existe almoço grátis. Ao abandonar o PPI, a Petrobras deixa dinheiro sobre a mesa", disse.

Quem defende o fim do alinhamento ao PPI alega que a Petrobras, dentro de uma lógica estatal, pode suprir 100% do mercado.

Do ponto de vista técnico-operacional, Marcus D?´Elia reconhece que a estatal tem capacidade para isso, mas lembra que atuar no mercado, sozinha, exige uma forte capacidade de investimentos -- que seria, justamente, prejudicada pela perda de geração de caixa, com preços desalinhados do mercado internacional.

Em estudo publicado em 2019, a Leggio estimou que o crescimento do mercado de combustíveis exigirá investimentos de R$ 49,5 bilhões até 2030, na expansão da infraestrutura logística em portos, terminais, dutos e ferrovias.

"[Numa situação de monopólio] a Petrobras terá que manter refinarias, ampliá-las, porque a demanda cresce, continuar produzindo petróleo... [A desvinculação do PPI] É incompatível com movimento de abertura do mercado, só faz sentido na situação de monopólio. E temos que lembrar que a legislação brasileira proíbe o monopólio. A Petrobras fez controle de preços durante anos, veladamente, sob tutela do Estado. De acordo com legislação, não poderia ter atuado da forma como atuou", complementou D?´Elia, que vê numa eventual volta ao monopólio um retrocesso.

Comprometer-se com investimentos desse porte significaria, para a Petrobras, abandonar os princípios do seu atual plano de negócios, focado nos investimentos de maior retorno, sobretudo no pré-sal, e assumir uma lógica mais desenvolvimentista -- corrente que defende uma Petrobras capaz de oferecer à sociedade preços mais módicos e contribuir com mais investimentos. Foi essa linha que a empresa seguiu nos governos do PT, ao assumir um papel de indutor da indústria naval, por exemplo.

De fato, essa visão da Petrobras mais desenvolvimentista contribuiu para a geração de emprego e renda do país, por um tempo, antes que a empresa, altamente endividada, entrasse em crise após a queda dos preços do petróleo e da Lava-Jato em 2014.

As recentes administrações da companhia têm uma outra visão sobre a função social da empresa, a do lucro. O presidente da Petrobras, Joaquim Silva e Luna, reafirmou, no fim de setembro, que a empresa manterá sua política de preços e que a maior contribuição da petroleira à sociedade é com o pagamento de tributos e dividendos. Dentro dessa lógica, quanto mais lucrativa a petroleira, mais a própria União ganha e pode, assim, financiar políticas sociais com esse dinheiro.

O PPI é o vilão da história?

Esta é a tese do Observatório Social da Petrobras (OSP), que mostra com base em dados que a escalada de preços nos anos recentes coincide com a adoção do PPI - no caso do GLP, essa associação é evidente.

A parcela Petrobras na composição final dos preços dos combustíveis no país é de 33,4% na gasolina, 54,2% no diesel e de 47,5% no GLP. É, de fato, o item que mais pesa no preço para o consumidor -- a exceção é a gasolina, que tem nos impostos (39%) o seu maior peso.

Marcus D?´Elia acredita, no entanto, que não há, hoje, um problema com os preços dos combustíveis, em si, mas um problema macroeconômico. "Deveríamos olhar para o câmbio, para não termos efeito multiplicador [sobre os preços em geral, no país]", defende.

Para o coordenador-técnico do Instituto de Estudos Estratégicos de Petróleo (Ineep), Rodrigo Leão, é preciso começar a discutir estruturalmente os preços dos derivados no Brasil. Ele destaca que essa estrutura, hoje, é pró-cíclica.

Leão conta que o preço dos combustíveis fica muito refém dos reajustes da Petrobras, associados por sua vez aos do mercado internacional, mas que a pressão inflacionária não passa exclusivamente pela estatal. O pesquisador cita o caso do etanol e do diesel, que são misturados à gasolina e ao diesel, respectivamente. A precificação dos dois biocombustíveis está muito associada a dinâmica de preços do açúcar e do óleo de soja no mercado internacional.

Além disso, ele destaca que algumas distorções na cobrança do ICMS também ajudam a encarecer os combustíveis justamente nos momentos em que os preços no mercado disparam. Isso porque os Estados cobram a alíquota de ICMS em cima do chamado Preço Médio Ponderado ao Consumidor Final (PMPF). Trata-se de um valor definido com base numa pesquisa do preço de venda nos postos. Ou seja, esse mecanismo de cobrança acaba por acentuar as tendências inflacionárias, uma vez que, quanto maior o preço do combustível no mercado, maior o valor cobrado pelos Estados.

Leão também defende que é preciso olhar para os diferentes derivados dentro de suas particularidades e que não há, hoje, necessidade de que a mês a política de preços seja adotada para todos eles.

"O GLP, por exemplo, é produzido não só em refinarias, mas também em unidades de processamento de gás natural (UPGNs), e responde por uma fatia menor das receitas da Petrobras na comparação com o diesel e gasolina. Faz sentido ter sistemática de reajustes igual pra todos?", questiona.

Quais são as alternativas para conter a inflação dos combustíveis?

O Ibeps sugere, como já mencionado, que o preço dos derivados no mercado interno reflita os custos de extração de petróleo e de refino, acrescidos de margens que garantam um retorno sobre o capital. A ideia, no entanto, vai na contramão da atual política de abertura do mercado proposta pelo atual governo.

As propostas na mesa, portanto, tem se concentrado naquelas que de alguma maneira ajudam a conter a inflação, sem, contudo, mexer no alinhamento ao PPI em si.

Uma das alternativas é a criação de um fundo de estabilização de preços -- assunto em discussão em Brasília desde o governo de Michel Temer, após a greve dos caminhoneiros de 2018, e que nunca saiu do papel.

"O governo precisa agir. Pressões inflacionarias vão existir, em momentos críticos no mercado, então temos que criar formas de amortecer pressões", afirmou Rodrigo Leão, que sugere financiar esse fundo com a criação de um imposto sobre a exportação de petróleo, por exemplo.

Uma outra discussão em Brasília gira em torno de uma mudança na cobrança do ICMS. A ideia inicial do governo era instituir um valor fixo, em centavos por litro, mas Lira acabou modificando a proposta que tramita na Câmara, de forma que o imposto estadual incida sobre o preço médio dos combustíveis nos últimos dois anos. Caberá aos Estados aplicarem a sua alíquota de ICMS sobre esse preço médio. Atualmente, o cálculo é feito a partir da média dos preços dos últimos 15 dias.

"Isso ajuda agora, mas em 2023 essa proposta vai ter um efeito inflacionário para o governo que tiver no comando. É uma medida paliativa, para pagar incêndio", comenta Leão.

O mesmo vale, segundo ele, para o plano da Petrobras de destinar R$ 300 milhões de sua rubrica de responsabilidade social, para financiar, por 15 meses, um programa de apoio a 400 mil famílias de baixa renda no acesso ao GLP.

Há anos alguns setores da iniciativa privada, como o Sindigás, representante das distribuidoras de GLP, defendem a criação de um vale-gás, um programa de subsídio para famílias de baixa renda que conseguiria conciliar a liberdade de preços da Petrobras sem prejudicar famílias em vulnerabilidade social. O governo já acenou para essa possibilidade, mas até hoje não tirou o programa do papel. A iniciativa do Planalto, de zerar o Pis/Cofins sobre o GLP se mostrou, até o momento, improdutiva